Реформа госзаказа. Пути, возможности, дискуссии

1. В законопроекте Минэкономразвития «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (далее – законопроект о ФКС) при всей декларативности подходов о комплексности и системности (много красивых и правильных слов) нет ничего нового, делающего его комплексным и системным. Про планирование и приемку всего 2 слова – все остальное на 80% – это испорченный Закон № 94-ФЗ.

2. При этом законопроект Минэкономразвития о ФКС разрушает всю законодательную базу госзакупок (более 30 актов Правительства РФ будут отменены, в т.ч. регламентация по порталу, реестру контрактов, оценка заявок на конкурсах, реестр недобросовестных поставщиков и т.д.).

3. Также законопроект о ФКС разрушает конкурентную среду и по существу представляет собой возврат к откровенно коррупционным практикам, существовавшим до вступления в силу Закона № 94-ФЗ (любые требования к участникам в случаях, которые должны быть определены подзаконным актом; возможность купить товар у единственного поставщика, если заказчик считает, что у него есть срочная необходимость разместить заказ на такой товар или товар есть только у конкретного участника; введение практики «запроса предложений» на основе фактически произвольной оценки предложений участников, и т.д.).

4. Есть план создания ФКС, одобренный Председателем Правительства Российской Федерации (включающий в себя 21 пункт, в т.ч. разработку многих подзаконных актов), который год обсуждался и согласовывался, и по которому практически ничего не сделано за целый год! Зато вместо этого появился законопроект о ФКС Минэкономразвития с таким же названием, но с другим содержанием.

Фактически, одобренный план ФКС – это комплексный документ, который выстраивал ФКС как совокупность БК + Закона № 94-ФЗ+ГК.

5. Риски заключаются не столько в том, что будет другая система, а в первую очередь в том, что это путь не вперед, а назад, к 90-м годам и к устаревшей зарубежной практике. Справочно: в ФКС США отсутствует единый портал, а жалобы предпринимателей рассматриваются с приостановкой торгов до 100 дней. И нам очередной раз, по сути, предлагают вернуться назад, перевести на русский язык текст и «плестись в хвосте» у других экономик.

6. Разница в идеологии между Минэкономразвития РФ и ФАС РФ: Минэкономразвития РФ считает, что важен результат, и в зависимости от этого надо заказчика наказывать или хвалить. Последствия этого:

• поскольку четких правил нет и непонятно, как оценивать полученный конечный результат и средства его достижения, это неизбежно приведет к произволу по отношению к заказчику со стороны контролирующих и правоохранительных органов;

• ФАС России считает, что будет потеряна конкурентная среда, поскольку кроме результата важен еще и процесс. Иначе, какая разница, «дают взятки или нет, берут откаты или нет, выкинули всех с торгов, и только свои участвуют или нет – контракт ведь исполнен, а как отбирался поставщик - не имеет никакого значения».

7. Процедура торгов обеспечивает конкуренцию. Не будет конкуренции в госзаказе - не будет и качества, а будут контракты по завышенным ценам с постоянно снижающимся качеством у «своих» компаний.

Процедура не всегда может привести к результату, поэтому необходимо дополнить процедуры детальным обоснованием начальных цен, централизованным реестром финансового обеспечения, процедурой административного расторжения контрактов и анализом результатов.

8. ФАС России с учетом правоприменительной практики подготовили законопроект по совершенствованию законодательства, решающий существующие проблемы госзаказа, на который получено более 50 положительных отзывов субъектов Российской Федерации с отдельными замечаниями и всего шесть отрицательных. Ознакомиться с данным законопроектом можно на сайте ФАС России (www.fas.gov.ru)

9. Во многом причиной негативного отношения к Закону № 94-ФЗ стало то, что он наступил на финансовые интересы большого количества людей – и многих заказчиков (особенно крупных), и многих «близких» к госзаказу компаний. Данный закон позволил во многих случаях выигрывать государственные и муниципальные заказы без взяток и связей. Да, не всегда и не везде, но начало путем введения электронных аукционов и общероссийского портала было положено и получило широкое распространение.

Кроме того, благодаря общероссийскому порталу многие журналисты теперь начинают свой день с того, что заходят на него, смотрят размещенные заказы и пишут скандальные статьи, после чего многие торги отменяются, а органы власти начинают по-другому относится к своей работе в данной сфере. Это и называется общественным контролем и гражданским обществом.

Также нельзя не сказать о введенном Законом № 94-ФЗ принципе «твердой цены» контракта, который позволил прекратить безудержный рост стоимости заключенных контрактов (экономия не поддается исчислению), а также о возможности предпринимателям защитить свои права всего за 5 рабочих дней, чего даже близко нет в других отраслях экономики нашей страны.

Да и сэкономленные без учета 2011 года 1 трлн. 132 млрд. рублей – это сумма говорит сама за себя. При этом если бы не конкурентные процедуры, то вне зависимости от корректности установления начальной цены, конечная цена контракта практически всегда была бы равна начальной, и сэкономленные средства в любом случае из бюджета бы ушли. А так на данные деньги были закуплены современное медицинское оборудование, лекарственные средства, построены новые больницы, школы и дороги.

10. Любой закон, наступающий на финансовые интересы и устанавливающий императивными нормами конкурентную среду - всегда вызывает большое недовольство и раздражение тех или иных групп. А если закон в такой сфере, как госзаказ, всем нравится – это означает, что данный закон никакого отношения к конкурентной среде не имеет. Это бесполезный закон – «для галочки» - «мол, вроде все урегулировано», а на самом деле все заранее знают, кому заказ достанется и понятно, почему и каким образом это произойдет.

11. Если мы что-то называем торгами – то это должны быть настоящие торги, а не «потемкинские деревни», создающие видимость приличий, без реальной конкуренции.

12. В критике Закона № 94-ФЗ смешалось все – и объективная критика его недостатков, и непрофессионализм, и откровенный лоббизм людей, которым он «мешает жить». Раньше можно было снять трубку телефона и договориться о госзаказе, а теперь им приходится ходить на электронный аукцион, который энтузиазма у них не вызывает.

13. Есть задачи, которые поставил Президент и Правительство по борьбе с коррупцией. Вместо этого в рамках борьбы с коррупцией в представленной редакции законопроекта Минэкономразвития нам фактически предлагаются нормы, которые приведут к ровно обратному результату – к развитию коррупции. И при этом много красивых слов о «комплексности», «системности» и «ответственности», которые, к сожалению, сами по себе не приводят к решению задач, поставленных руководством страны.

14. После введения в действие Закона № 94-ФЗ качество закупаемой продукции существенно выросло, поскольку многие вообще впервые задумались о том, что они покупают и зачем. Кроме того, чтобы получить качественный результат всем пришлось делать детальный маркетинг и разбираться в технических характеристиках продукции.

15. В действующем Законе № 94-ФЗ много недостатков (и, в первую очередь, в заказах с творческой составляющей, размещаемых на конкурсах, - НИОКР, проектирование, экспертиза, организация выставок, консалтинг, юридические услуги, и т.д.), и действительно требуется значительное совершенствование законодательства, но это работающий механизм, а законопроект Минэкономразвития работать просто не будет. Кроме того, в законопроекте практически никак не учтена отраслевая специфика.

16. Закон №94-ФЗ часто воспринимают как закон о решении всех проблем Российской Федерации, но это не так – это только закон о госзаказе, существующий в окружении других законов.

Просто этот закон вскрыл все проблемы, которые есть в нашем законодательстве и показал их обществу. И общество решило, что если так много в данной сфере проблем, по-видимому, в этом виноват сам закон. Это то же самое, что винить зеркало, в которое смотришься.

56% несостоявшихся электронных аукционов и 65% несостоявшихся конкурсов - это не столько «затачивание» документации под конкретного поставщика и сговор, сколько, и это главная причина – состояние конкурентной среды в нашей стране. И так стало не сейчас, а было и раньше – причем раньше было намного хуже.

В сфере естественных монополий, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ обращение со средствами несопоставимо с госзаказом более вольное, но никто об этом не говорит, поскольку никто этого не видит, так как увидеть это сейчас, в отличие от госзаказа, просто негде.

Из журнала "Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика". № 11, 2011 г.